POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL SOBRE CONTAMINACION POR RUIDO

Por Jose Alicea Pou, MS; JD

Con motivo del Día para la Concienciación sobre el Ruido en Puerto Rico – 26 de abril de 2017 y el “International Noise Awareness Day 22nd Anniversary (INAD 2017) Wednesday, April 26, 2017”

Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), en sus Guías para el Ruido Urbano (B. Berglund, D.H. Schwela y T. Lindvall, Guías para el Ruido Urbano, Organización Mundial de la Salud, 1999),   los ruidos son sonidos no deseados por la población debido a los efectos que estos pudieran tener sobre las personas, su calidad de vida y el medio ambiente en general. Entre los efectos asociados a la presencia de ruido en los ambientes urbanos y rurales se encuentran: el causar o contribuir con la perdida temporera o permanente de audición; la interferencia en la comunicación oral; los trastornos del sueño y el reposo; los efectos psicofisiológicos sobre la salud mental y el rendimiento laboral; así como los efectos sobre el comportamiento; e interferencia en actividades cotidianas; entre muchas otras.

La OMS reconoció en dicho informe que los principales emisores o fuentes de ruido urbano son el tránsito vehicular, ferroviario y aéreo, la construcción, las obras públicas y los ruidos generados por las actividades cotidianas de los ciudadanos es sus comunidades.  Las principales fuentes de ruido en espacios interiores son los sistemas de ventilación o acondicionadores de aires, las máquinas de oficina, así como una amplia variedad de artefactos domésticos y comerciales que utilizamos.

La principal Ley Federal vigente que promueve una política pública nacional para los Estados Unidos de América respecto al control del ruido urbano se conoce como “Noise Control Act Of 1972” (Public Law 92-574, Oct. 27, 1972; 86 Stat. 1234; 42 USC 4901 et seq.; Amended by PL 94-301, May 31, 1976; PL 95-609, Nov. 8, 1978; PL 100-418, Aug. 23, 1988).  La misma dispone los siguientes principios base para su aprobación e implementación:

“(a) The Congress finds—

 (1) that inadequately controlled noise presents a growing danger to the health and welfare of the Nation’s population, particularly in urban areas;

 (2) that the major sources of noise include transportation vehicles and equipment, machinery, appliances, and other products in commerce; and

 (3) that, while primary responsibility for control of noise rests with State and local governments, Federal action is essential to deal with major noise sources in commerce control of which require national uniformity of treatment.

 (b) The Congress declares that it is the policy of the United States to promote an environment for all Americans free from noise that jeopardizes their health or welfare. To that end, it is the purpose of this Act to establish a means for effective coordination of Federal research and activities in noise control, to authorize the establishment of Federal noise emission standards for products distributed in commerce, and to provide information to the public respecting the noise emission and noise reduction characteristics of such products.”

En términos generales, la ley dispone los medios de coordinación federal para el estudio, la investigación científica y el control del ruido urbano. Además, autorizando el establecimiento de normas federales de emisión de ruidos para los productos distribuidos en el comercio y para proveer información a la población con respecto a la emisión de ruido y características de reducción de ruido de los productos tecnológicos en el comercio (noise labeling), entre otras finalidades.  Si bien la ley reconoce que la responsabilidad primaria para el control de ruido ambiental corresponde a los gobiernos estatales y locales, la acción federal se reconocía como esencial para hacer frente a las fuentes de ruido más importantes en el comercio, control que requiere la uniformidad nacional.

La Agencia de Protección Ambiental Federal (EPA por sus siglas en inglés) fue designada por el Congreso para coordinar los programas de todas las agencias federales, estados y territorios[1] relacionadas con la investigación y control de ruido urbano. Dicha designación continúa hoy vigente, a pesar de que desde aproximadamente 1986 la EPA alega no poseer presupuesto asignado para tales fines y el programa federal de control de ruido ambiental permanece paradójicamente silente.  A pesar de esto es posible aún encontrar información sobre el tema de los ruidos en su página web. Dicha agencia reconoce ahí que su obligación histórica de fiscalizar la problemática del ruido ambiental surge del Acta de Aire Limpio federal (Titulo VI) y dos leyes.  El “Noise Control Act” y el “Quiet Communities Act” de 1978. Esta última tuvo la finalidad de enmendar la sección 14 del “Noise Control Act of 1972” para entre otras cosas disponer los siguiente:

To promote the development of effective State and local noise control programs, to provide an adequate Federal noise control research program designed to meet the objectives of this Act, and to otherwise carry out the policy of this Act, the Administrator shall, in cooperation with other Federal agencies and through the use of grants, contracts, and direct Federal actions”.

Ha habido varios intentos fallidos en el Congreso Federal para reactivar dicha oficina en EPA (H.R. 3384 (114th): Quiet Communities Act of 2015 ) ; pero ante los alegados recortes presupuestarios que se espera sufra la EPA bajo la administración Trump, parece lamentablemente alejarse cada día más la posibilidad de que el gobierno Federal sea nuevamente un catalizador efectivo de acción gubernamental a nivel Estatal o Municipal contra la contaminación por ruido ambiental.

En Puerto Rico, como fue señalado anteriormente, le emisión de ruido al ambiente comunitario es considerado como un contaminante en la Ley de Política Pública Ambiental, tanto en su versión original del 1979, como en la vigente de 2004.  Esta Ley dispone la creación, organización, responsabilidades y otras obligaciones para la Junta de Calidad Ambiental (JCA) y sus programas de manejo y control de contaminación ambiental.  Aunque la Ley usualmente es reconocida por su mandato a la JCA, es importante reconocer que la misma en su Artículo 4 sobre deberes y responsabilidades del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, dispone lo siguiente:

B. Todos los departamentos, agencias, municipios, corporaciones e instrumentalidades públicas del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y sus subdivisiones políticas deberán, al máximo grado posible, interpretar, aplicar y administrar todas las leyes y cuerpos reglamentarios vigentes y los que en lo futuro se aprueben en estricta conformidad con la política pública enunciada en el Artículo 3 de esta Ley. Asimismo, se ordena a los departamentos, agencias, municipios, corporaciones e instrumentalidades públicas del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y sus subdivisiones políticas que en la implantación de la política pública de esta Ley, cumplan con las siguientes normas:”

Por lo tanto, desde la perspectiva de la política pública ambiental para el control de la contaminación por ruidos, la responsabilidad de promover mejores ambientes acústicos urbano, rurales y naturales es de todas las instrumentalidades gubernamentales y no solo de la JCA.

La siguientes son algunas disposiciones de la Ley 416-2004, para la Junta de Calidad Ambiental, relacionadas al control del ruido ambiental:

“Artículo 9.-Facultades y deberes.

 1. Bajo la autoridad conferida a su Junta de Gobierno y de conformidad con los requerimientos, guías, normas e instrucciones de la misma y lo dispuesto en el Artículo 8(B) de esta Ley, la Junta de Calidad Ambiental tendrá los siguientes deberes, facultades y funciones adicionales:

3. Reglamentación y sistema de permisos

Adoptar reglas y reglamentos para establecer un mecanismo de permisos y licencias que regule el control de la contaminación de aire, agua, desperdicios sólidos y ruidos. 

6. Control de ruidos

1. a) Establecer normas de calidad y pureza del ambiente, según estimase conveniente y adoptar reglas y reglamentos necesarios y razonables para el control, disminución o eliminación de sonidos nocivos a la salud y al bienestar público. Disponiéndose, que en la adopción de las reglas y reglamentos referentes a los sonidos y a la determinación de cuáles son nocivos a la salud y al bienestar público deberá tomar en cuenta el ejercicio de derechos constitucionales tales como: la libertad de culto, la libertad de expresión, la libertad de asociación y el derecho a la privacidad. De esta forma se garantizará el mejor balance de intereses conforme a las tradiciones, valores y patrones culturales del pueblo de Puerto Rico.”

Como dato curioso y poco conocido en Puerto Rico, sepa que la protección del ambiente acústico bajo la Ley 416-2004 (Ley de Política Pública Ambiental) no solo dispone para la protección de los ambientes acústico terrestres, sino que también dispone para la eliminación de ruidos propagados dentro de las aguas (Artículo 9. — Facultades y deberes (12 L.P.R.A. § 8002c), Letra B sobre deberes, facultades y funciones adicionales, Num. 6 sobre Control de ruidos, letra c) Eliminación de ruidos propagados dentro de las aguas).  Aunque el asunto proviene de la controversia ya resuelta de Vieques y los ruidos de las prácticas de la Marina Norteamericana (Ley Núm. 25 de 24 de abril de 2001, conocida como “Ley de Prohibición de Ruidos”), el tema de los impactos del ruido antropogénico en los ecosistemas marinos y la fauna ha continuado en rápido desarrollo, no solo científico, sino también en políticas públicas en distintas partes del mundo, incluyendo USA.  Para el 2001, Puerto Rico fue la primera jurisdicción en establecer por Ley un nivel de presión sonora submarino. Disponiendo en la Ley 416-2004 lo siguente:

“d. prohibir estrictamente toda fuente de actividad que produzca un nivel máximo de presión de sonido que sea igual a o mayor de 190 dB re 1µ -Pa en el agua, medido en cualquier punto dentro de las aguas de Puerto Rico, excepto por las “‘rutas de navegación comercial excluidas”, según se definen en la Sección (B)(6)(c)(2) de este artículo, conforme a los términos de esta Sección (B)(6)(c);”     

Posterior a los intentos de su implementación inicial en Vieques, el programa de ruido submarino de la Junta de Calidad Ambiental ha tenido muy poco o ningún desarrollo, esto a pesar de que en efecto hay actividades humanas en los ecosistemas marinos con alta incidencia de ruido, como es la construcción y mejoras de muelles y otras estructuras marinas o colindantes con el océano.   La posibilidad del Puerto de Gas de Aguirre en Guayama y la industria flotante que ahí estaría (Excelerate Energy, L.P, http://aguirreoffshoregasport.com/), va a traer nuevamente la necesidad de que la JCA requiera su consideración en los procesos de Declaración de Impacto Ambiental (DIA) e implemente las disposiciones de Ley cuando la problemática esté ocurriendo.

Esto en especial debido a que la zona es habitad crítico para el manatí de Puerto Rico (West Indian Manatee (Trichechus manatus), Kingdom: Animalia Class: Mammalia Order: Sirenia   Family: Trichechidae), especie en peligro de extinción y bajo protección del “Endangered Species Act of 1973 y “Marine Mammal Protection Act of 1972”. Esta última dispone, entre otras cosas, respecto al hostigamiento de los mamíferos marinos, incluyendo por ruido, lo siguiente:

(13) The term “take” means to harass, hunt, capture, or kill, or attempt to harass, hunt, capture, or kill any marine mammal.

 (A) The term “harassment” means any act of pursuit, torment, or annoyance which—

(i) has the potential to injure a marine mammal or marine mammal stock in the wild; or

 (ii) has the potential to disturb a marine mammal or marine mammal stock in the wild by causing disruption of behavioral patterns, including, but not limited to, migration, breathing, nursing, breeding, feeding, or sheltering.

 Letter (i) is define as “Level A harassment“ and letter (ii) “Level B harassment”

De igual forma se ha demostrado los impactos del ruido antropogénico submarino en muchas otras especies de organismos que habitan los océanos y zonas costeras, por lo que el tema es muy pertinente para asegurar la estabilidad de ecosistemas marinos, su biodiversidad y nuestro aprovechamiento científico, turístico y económico.

Regresando el ruido urbano, con la autoridad dada por la Ley de Política Pública Ambiental, la JCA aprobó originalmente en el 1978 la primera versión del Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruidos (Reglamento #2453 del 24 noviembre de 1978).  Dicho reglamento que fue enmendado en 1981 (Reglamento #2809 del 31 de agosto de 1981), en 1987 (Reglamento #3418 del 24 de febrero de 1987) y más recientemente en el 2011 (Reglamento #8019 del 5 de mayo del 2011 – vigente).

Este Reglamento define los ruidos prohibidos, establece una serie de niveles límites para ruido, los cuales tiene que ser medidos con tecnología sonometría por personal capacitad de la agencia. Estas mediciones se realizan desde la propiedad receptora de ruido (residencial, comercial, industrial o de tranquilidad), que usualmente es de donde se origina la querella.  De excederse los decibelios en la propiedad receptora según dispone el reglamento, la agencia está facultada para iniciar una serie de procedimientos administrativos para promover y lograr el cumplimiento con dicho reglamente. Entre las acciones pueden estar las notificaciones de violación, una ordene de hacer, cese y desista, multas y/0 el requerimiento de un plan de cumplimiento, entre otras.

En la Regla 21 sobre ruidos prohibidos, se dispone el que están regulados lo ruidos de bocinas y sirenas, radios, instrumentos musicales, velloneras, amplificadores y artefactos similares, altoparlantes exteriores, megáfonos y artefactos similares, el ruido de la construcción, los vehículos de motor, eventos de vehículos de motor de carreras, vehículos de recolección de desperdicios sólidos, alarmas, maquinaria, equipo, abanicos y acondicionador de aire, reparación y prueba de vehículos de motor, equipo de motor doméstico (domestic power tools), la venta por pregono, aerogenerador o sistema de generación de energía eólica y la vibración causada por sonidos (rattle), entre otros.

Las restricciones a dichos ruidos pueden ser para algunos de ellos de naturaleza prohibitiva (no pueden ocurrir) o por el contrario pueden se restrictivas, al disponer que no pueden exceder de los limites L10 establecidos para la propiedad receptora del ruido, según medido por un sonómetro en un periodo no menor de 30 minutos en dicha propiedad.  Por ejemplo, para una propiedad comercial emisora de ruido, el nivel medido en una propiedad receptora residencial no puede exceder de 65 dB(A) entre 7am y 10pm y de 50 dB(A) entre las 10pm y 7am.  De exceder el límite, la Regla 13 dispone para la notificación de violación y posteriormente el emitir órdenes administrativas. Dicha orden puede llevar, según la Regla 14, a la imposición de penalidades (multas administrativas) las cuales según la Ley 416-2004 (Regla 16) pueden ser de hasta $25,000 por cada infracción, por cada día que subsista.

La Regla 29, sobre excepciones a las prohibiciones en el reglamento incluyen los sonidos emitidos por los proyectos temporeros para la reparación y mantenimiento de hogares y sus dependencias (durante el periodo diurno), los sonidos emitidos durante la instalación y reparación de servicios públicos esenciales, los sonidos emitidos por artefactos para la prevención de accidentes, los sonidos emitidos por asambleas, actos públicos y paradas no rutinarias, los sonidos emitidos por campanas, campanarios y/o carillones que se extienden hasta quince (15) minutos, el sonido emitido por la voz humana no amplificada, el sonido emitido por los animales y el sonido emitido por el encendido de plantas de emergencia como parte del proceso de calentamiento, siempre que no exceda los diez (10) minutos, entre otros.  Pero, nada de lo contenido en dicha regla se entenderá como que impedirá a la JCA requerir la instalación de la mejor tecnología de control de ruido disponible en el mercado para aquellas actividades declaradas exentas de las disposiciones en el reglamento.

De la parte en violación requerir tiempo para evaluar, planificar y tomar las medidas para alcanzar el cumplimiento reglamentario, la parte podrá someter bajo la Regla 44 lo que se conoce como un plan de cumplimiento.  En este se establecerá acciones de progreso para alcanzar las metas específicas y para la instalación de los controles necesarios mediante la construcción y modificación de la fuente emisora, así como la fecha límite en las que serán alcanzadas estas acciones de progreso. Además, establecerá fechas límites para alcanzar cumplimiento con cada requisito que esté violando. El tiempo final de cumplimiento para el control de la contaminación por ruido que se requiera para llevar a cabo los objetivos del Plan, será él más corto que pueda lograrse, pero en ningún caso, mayor de noventa (90) días laborables.

Aunque la frase “ambiente acústico comunitario” está ausente de dicho reglamento y de que en la práctica el mismo es solo uno que estipula la relación acústica ente dos propiedades (emisora y receptora), en su Regla 4 sobre propósitos, Letra (A), indica que entre los mismo está el establecer las normas y requisitos para el control, disminución o eliminación de ruidos que puedan resultar nocivos a la salud y perturbar el bienestar público. También, dicho reglamento se define el término “zona” como:

JJJ. Zona – cualquiera de las áreas en la que el ser humano lleva a cabo diversas actividades y que han sido clasificadas en este Reglamento como: zona de tranquilidad, zona residencial, zona comercial o zona industrial. 

Es en “bienestar público” y en el término “zona” en donde el concepto del dominio público del ambiente acústico comunitario estaría reconocido en dicho reglamento y por tanto la obligación de la agencia de promover la implementación de esta política pública no solo para proteger la propiedad receptora de ruido, si no también el ambiente acústico comunitario en general.

¿Cómo la JCA podría hacer esto de forma más efectiva?  Enmendado dicho reglamento para requerir que el cumplimiento ambiental de emisión de ruidos al ambiente sea logre en la colindancia de la propiedad emisora, en vez de la colindancia de la propiedad receptora. Esta aseguraría que el beneficio de la mitigación y control de ruido en el emisor se de beneficio a todos y no solo a la propiedad más cercana o donde de origino la querella.  En el año 2015 el Área de Control de Ruidos sometió a la Junta de Gobierno de la Agencia un borrador de enmienda, que entre otros asuntos, incluía dicha propuesta.

Adicional a la política pública ambiental de la Ley 416-2004, en el Código Penal de Puerto Rico del 2012, en su Artículo 236 sobre Contaminación ambiental, se dispone lo siguiente:

“Toda persona que realice o provoque emisiones, radiaciones o vertidos de cualquier naturaleza en el suelo, atmósfera, aguas terrestres superficiales, subterráneas o marítimas, en violación a las leyes o reglamentos o las condiciones especiales de los permisos aplicables y que ponga en grave peligro la salud de las personas, el equilibrio biológico de los sistemas ecológicos o del medio ambiente, será sancionada con pena de reclusión por un término fijo de tres (3) años.  Si la persona convicta es una persona jurídica será sancionada con pena de multa hasta diez mil dólares ($10,000).   El tribunal también podrá imponer la pena de restitución.”

Tendrían que ser los tribunales, que ante una controversia de contaminación por ruido al ambiente comunitario, señalaran si el término “emisiones” incluiría ruidos que debido a su intensidad, incidencia comunitaria y otros factores, pusiera en grave peligro al medio ambiente o a las personas.   Aunque, ciertamente el término “medio ambiente” es uno que incluye el ambiente comunitario en general y no solo el ambiente en la propiedad de un individuo perjudicado por ruidos.

Todo problema de ruido tiene solución, sea porque se desiste de la emisión de ruido, porque se modifica el emisor de ruido en su origen, porque se relocaliza el mismo más lejos de los perjudicados, porque se coloca un obstáculo sonoro entre la propiedad emisora y la propiedad receptora o porque se sustituye el aparato emisor de ruido por uno más silencio, entre otras alternativas.  Es cuestión de tomar acción!

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